ZAN : le Parlement adopte définitivement la proposition de loi sénatoriale

Le texte, porté et adopté par le Sénat le 16 mars dernier, a trouvé une issue favorable lors de la Commission mixte paritaire qui s’est tenue le 6 juillet dernier. Il a vocation à répondre aux élus locaux qui avaient exprimé leurs inquiétudes dans la mise en œuvre de l’objectif du ZAN. Je me félicite que mon groupe politique ait remporté ce combat pour faire entendre la voix des territoires.

Pour répondre aux besoins de clarification et d’appui demandés par les élus locaux, la volonté du groupe SER, durant les négociations des derniers mois, était bien de rétablir l’équité entre les territoires, de mieux respecter les particularités et contraintes locales, et de ramener l’apaisement dans la mise en œuvre de cette réforme d’ampleur et structurante pour l’avenir de nos territoires.

Le groupe SER s’est particulièrement attaché à :

– Redonner du temps aux collectivités pour engager cette réforme et permettre une meilleure compréhension des enjeux par les citoyens : le groupe SER demandait en effet le report des dates d’entrée en vigueur des SRADDET et des documents d’urbanisme infra.
– Renforcer le dialogue territorial dans le cadre d’une conférence régionale de gouvernance du ZAN, composée principalement d’élus locaux et régionaux.
– Défendre la création d’une garantie rurale, offrant à toutes les petites communes des perspectives de développement.
– Créer une enveloppe spécifique de l’artificialisation résultant des projets d’intérêt national tout en maintenant l’exigence de sobriété foncière telle que votée dans la loi Climat et Résilience.

Le groupe SER poursuivra ses travaux pour mieux accompagner les élus : renforcement de l’ingénierie, particulièrement pour les petites communes, soutien financier, adaptation fiscale, meilleur accompagnement dans l’identification et le traitement effectif des friches.

Comment s’y retrouver ?

Parallèlement à l’examen du texte au Parlement, les négociations se sont poursuivies avec le Gouvernement, avec notamment la présentation et la mise en consultation, le 13 juin dernier, de deux projets de décret : l’un sur la « nomenclature ZAN », l’autre sur son application par les SRADDET… ce qui explique la suppression de 7 articles de la proposition de loi initiale.

On retrouve donc une partie des évolutions, soit dans la loi, soit dans les décrets (liens à la fin de cet article).

Les mesures essentielles

Un nouveau calendrier de mise en œuvre des objectifs du ZAN (art.1)

La trajectoire de lutte contre l’artificialisation et les objectifs devront être déclinés territorialement et intégrés dans les documents de planification et d’urbanisme selon une méthode « en cascade » selon un calendrier qui donnera davantage de temps pour mieux penser les objectifs.
→ Le groupe SER considérait en effet qu’un nouveau calendrier, plus réaliste, pour l’évolution des documents de planification et d’urbanisme était nécessaire.

L’entrée en vigueur du SRADETT prévoyant les objectifs de lutte contre l’artificialisation devra intervenir avant le 22 novembre 2024 : c’est 9 mois de plus de concertation et de réflexion.
Les SCoT devront être mis en conformité au plus tard en février 2027, soit 6 mois de plus qu’actuellement; et les PLU et cartes communales en février 2028, soit 6 mois de délai supplémentaire également.

A noter : la proposition de loi écarte l’obligation automatique d’un objectif de moins 50% au niveau infrarégional en cas de retard de l’échelon régional pour les outre-mer.

-> Territorialisation des objectifs du ZAN : accord trouvé avec le Gouvernement (décret)

Le Groupe SER a toujours rappelé fermement que l’intention du législateur dans le cadre de la loi Climat et Résilience était très claire : la trajectoire permettant d’aboutir aux objectifs du ZAN, ainsi que leur déclinaison territoriale, figurent au titre des objectifs du SRADDET, et donc dans un rapport de prise en compte. Or, en publiant le décret n°2022-763, le gouvernement avait contourné cette intention en prévoyant, qu’en matière de lutte contre l’artificialisation des sols, le fascicule du SRADDET comprend des règles territorialisées avec des cibles chiffrées (ce point figurait d’ailleurs dans le recours formé par l’AMF devant le Conseil d’Etat, saisi il y an.

→ Le groupe SER s’est toujours opposé sur ce point à une logique verticale : Le SRADDET doit demeurer un document stratégique et non devenir prescriptif.
Un accord sur ce point a pu être trouvé avec le Gouvernement pour permettre davantage de souplesse dans la territorialisation des objectifs du ZAN : L’article 194 de la loi Climat reste inchangé mais le projet de décret mis en consultation en juin dernier supprime le caractère obligatoire des cibles chiffrées dans les règles du SRADETT, redonnant ainsi de la souplesse aux régions dans la territorialisation des objectifs.

Instauration d’une conférence régionale de gouvernance du ZAN (art.2)

Comme voulu par le groupe SER, la Conférence régionale de gouvernance du ZAN reste une assemblée réunissant principalement des élus locaux et régionaux. Sa composition est déterminée librement par délibération du conseil régional, prise après avis conforme de la majorité des organes délibérants des EPCI et des conseils municipaux qui ont gardé la compétence PLU.

Cette composition assure une représentation équilibrée des territoires urbains, ruraux, de montagne et du littoral. Elle comprend obligatoirement au moins un représentant de chaque département du périmètre régional, siégeant à titre consultatif.
A titre subsidiaire, pour le cas où le président de région ne transmettrait pas de proposition dans le délai imposé, le texte prévoit une composition ad hoc.

La Conférence régionale de gouvernance de la politique de réduction de l’artificialisation des sols peut se réunir, sur initiative de la région ou d’un EPCI sur tout sujet lié à la mise en œuvre des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols. Elle peut également transmettre à l’État des analyses et des propositions portant sur cette mise en œuvre.

Elle est consultée dans le cadre de la qualification des projets d’envergure nationale ou européenne, ainsi que dans le cadre de la qualification des projets d’envergure régionale.
Elle peut consulter les personnes publiques associées.
Elle établit un bilan de la mise en œuvre des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols et fait des propositions d’évolution des objectifs de réduction de l’artificialisation en vue de la prochaine tranche de 10 années. Entre le 1er juillet 2027 et le 31 décembre 2027, chaque Conférence de gouvernance remet au Parlement un rapport faisant état du niveau de consommation foncière et des résultats obtenus au regard des objectifs de réduction de l’artificialisation.

Le Président de région ou la majorité des membres de la conférence, peut décider de réunir une Conférence départementale pour tout sujet lié à la mise en œuvre communale ou intercommunale des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols.

Si la mise en place d’un « compté à part » pour les projets d’intérêt national était acquise, les questions d’identification de ces projets et de la mutualisation de la consommation d’espace en résultant, ont suscitées de longs débats.

-> Qualification des projets d’envergure nationale ou européenne

Un arrêté du ministre chargé de l’urbanisme recense les projets qui entrent dans le champ de la liste ci-après, dont la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers est prise en compte au niveau national, après avis du Président du Conseil régional et consultation de la Conférence régionale de gouvernance.

Cet avis est rendu dans un délai de deux mois après envoi par le ministre d’une proposition de liste de projets d’envergure nationale ou européenne. Le ministre chargé de l’urbanisme adresse à la région une réponse motivée sur les suites données à cet avis.

Projets d’envergure nationale : un « forfait national d’artificialisation » de 10 000 hectares, réparti entre les régions couvertes par un SRADDET (art.3)

La région peut, après avis de la Conférence régionale de gouvernance, formuler une proposition d’identification de projets d’envergure nationale. Le ministre chargé de l’urbanisme adresse à la région une réponse motivée sur les suites qui sont données à cette proposition.

Précisions :

• La liste de ces projets est rendue publique annuellement.
• Les besoins en matière de logements ou d’équipements que peuvent susciter les projetsd’envergure nationale pourront être considérés comme des projets d’envergure régionale ou intercommunale, en laissant aux élus la liberté de déterminer de quelle catégorie ils relèvent.Peuvent être considérés comme des projets d’envergure nationale ou européenne :

• Les travaux ou les opérations qui sont, en raison de leur nature ou de leur importance, déclarés d’utilité publique ; pour les infrastructures fluviales, sont concernées les opérations qui sont réalisés sur le domaine public de l’État ou de ses opérateurs.
• Les travaux de construction de lignes ferroviaires à grande vitesse et leurs débranchements.
• Les projets industriels d’intérêt majeur pour la souveraineté nationale ou la transition écologique ainsi que ceux qui participent directement aux chaînes de valeur des activités dans les secteursdes technologies favorables au développement durable (cf. projet de loi Industrie Verte).
• Les opérations d’aménagement qui sont réalisées par un grand port maritime ou fluvio-maritimede l’État ou pour son compte, ainsi que celles réalisées par le port autonome de Strasbourg.
• Les opérations intéressant la défense ou la sécurité nationales.
• Les opérations de construction ou de réhabilitation d’un établissement pénitentiaire.
• Les opérations d’aménagement dans le périmètre d’une opération d’intérêt national (OIN).
• La réalisation d’un réacteur électronucléaire (cf. loi n° 2023-491 du 22 juin 2023 relative à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires).
• Les opérations de construction de postes électriques de tension supérieure à 220 kilovolts.

->  Un forfait national de 10 000 hectares, mutualisés entre les régions

Pour la première tranche de dix années 2021/2031, la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers résultant des projets d’envergure nationale est prise en compte au niveau national : elle n’est pas prise en compte au titre des objectifs fixés par les documents de planification régionale et les documents d’urbanisme.

Cette consommation est prise en compte dans le cadre d’un forfait national fixé à hauteur de 12 500 hectares pour l’ensemble du pays, dont 10 000 hectares sont mutualisés entre les régions couvertes par un SRADDET au prorata de leur enveloppe d’artificialisation sur la période 2021-2031.
En cas de dépassement du forfait, le surcroît de consommation ne peut en aucun cas être imputé sur l’enveloppe des collectivités. Un arrêté du ministre chargé de l’urbanisme précise cette répartition.

Une Commission régionale de conciliation sur l’artificialisation des sols est instituée dans chaque région. Elle comprend notamment, à parts égales, des représentants de l’État et de la région concernée. Elle peut être saisie à la demande de la région, en cas de désaccord sur la liste des projets d’envergure nationale ou européenne. Un décret détermine la composition et les modalités de fonctionnement de la commission régionale de conciliation.

Garantie rurale : 1 hectare pour les petites communes, sans critères de densité (art.4)

Une commune qui est couverte par un plan local d’urbanisme, un document en tenant lieu ou une carte communale prescrit, arrêté ou approuvé avant le 22 août 2026 ne peut être privée d’une surface minimale de consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers.
Pour la première tranche de dix années, cette surface minimale est fixée à un hectare

→  Le critère de densité minimum qui avait été introduit à l’Assemblée nationale a été supprimé. C’était une ligne rouge pour le groupe SER, car l’application de cette règle aurait conduit à exclure d’office les plus petites communes du dispositif de la garantie rurale.

→  Les communes au RNU peuvent bénéficier de la garantie rurale, à condition qu’elles approuvent ou même seulement prescrivent un PLU ou une carte communale avant le 22 août 2026. Concrètement, les communes au RNU, si elles veulent utiliser leur 1 hectare, doivent garder à l’esprit qu’il leur faudra prescrire un document d’urbanisme ou une carte communale d’ici à 2026. Si elles ont consommé leur hectare sans faire de carte communale, elles perdront le bénéfice du 1 hectare pour la période suivante de 10 années.

Le groupe SER, lors du prochain débat budgétaire :

• Demandera un accompagnement technique et financier ad hoc, pour prendre en compte le coût de l’élaboration d’une carte communale pour une petite commune.
• Et défendra également, comme il le fait depuis plusieurs années successives, une ligne budgétaire dédiée à la rénovation du bâti ancien des communes rurales.

Quelques précisions :

→  À la demande du maire, une commune disposant de cette surface minimale peut choisir de la mutualiser à l’échelle intercommunale, après avis de la conférence des maires.

→  Pour les communes nouvelles dont l’arrêté de création a été pris après le 1er janvier 2011, une majoration de la surface minimale de 0,5 hectare est appliquée pour chaque commune déléguée. Cette majoration est plafonnée à deux hectares.

→  L’application de cette « garantie rurale » fait l’objet d’un bilan avant le 1er janvier 2031.

→  La Conférence de gouvernance formule des pistes de réduction de cette enveloppe pour atteindre l’objectif d’absence d’artificialisation nette à l’horizon 2050.

Spécificités des communes littorales et de montagne (art.5 & décret)

• S’agissant des zones de montagne, elles sont prises en compte dans le projet de décret.
•  S’agissant des communes littorales, les enjeux liés au recul du trait de côte sont intégrés dans l’évaluation des objectifs chiffrés de lutte contre l’artificialisation des sols. Les communes littorales concernées pourront considérer comme désartificialisées des surfaces qui ont vocation à être renaturées dans le cadre d’un projet de recomposition spatiale du territoire littoral. Au terme de chaque tranche de 10 années, les surfaces n’ayant pas fait l’objet d’une renaturation sont de nouveau considérées comme artificialisées.

Des outils pour préparer la transition vers l’objectif du ZAN (art.6 et 7)

Dans l’attente de la modification des documents d’urbanisme, la nouvelle loi donnera aux maires des outils pour ne pas obérer l’atteinte des objectifs de ZAN :

• Possibilité de prendre une délibération pour délimiter au sein du document d’urbanisme des secteurs prioritaires à mobiliser qui présentent un potentiel foncier avec droit de préemption urbain, notamment aux fins de : recyclage foncier, préservation ou restauration de la nature en ville, ou les continuités écologiques.
• Sursis à statuer sur une demande d’autorisation d’urbanisme (avant l’entrée en vigueur du PLU ou de la carte communale modifié ou révisé) lorsqu’un projet pourrait mettre en péril l’atteinte des objectifs de réduction de l’artificialisation à l’horizon 2031.
• Prise en compte des efforts de renaturation conduits par les collectivités depuis l’adoption de la loi « Climat-résilience » pour évaluer l’atteinte de leurs objectifs « ZAN » : C’est une demande que le groupe SER avait formulée pour ne pas pénaliser les territoires vertueux depuis plusieurs années.

Autres points négociés mais qui ne figurent pas dans la loi (décrets)

• La comptabilisation séparée des projets d’ampleur régionale, et la place des projets d’intérêt intercommunal : le projet de décret adapte les dispositions réglementaires relatives aux SRADDET, notamment la mutualisation des projets d’envergure régionale.
• Le renforcement de la prise en compte des efforts passés (2011/2021) de sobriété foncière : le projet de décret prévoit que les efforts passés, sur les dix ans précédant la tranche en cours, voire sur les vingt années antérieures lorsque les données sont disponibles, feront partie des critères de territorialisation. Le recours à la voie réglementaire devrait permettre d’affiner les critères de prise en compte des efforts passés en matière de sobriété foncière et de les adapter en fonction des spécificités territoriales avec plus de souplesse.
• L’instauration d’une part réservée au développement territorial est également traitée dans le projet de décret.
• Le projet de décret « nomenclature » permet de considérer les parcs et jardins publics boisés ou herbacées comme non artificialisés, mais pas les pelouses pavillonnaires.
•  Le projet de décret « nomenclatures » prévoit que les friches sont considérées comme non artificialisées ce qui permet de les utiliser pour densifier sans décompte de l’enveloppe.
• De la même façon, le ministre de la transition écologique s’est engagé à mettre en consultation un décret sur la prise en compte de l’artificialisation issue des exploitations agricoles… rappelant que le ministre considère que les bâtiments à vocation agricole ne sont pas impactés pour la première tranche.

→ Le groupe SER a en effet demandé des ajustements pour sauvegarder nos exploitations agricoles et permettre l’implantation de structures nouvelles adaptées aux enjeux climatiques : les surfaces occupées par des constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole devraient considérées comme non artificialisées. C’est essentiel si on veut transformer durablement notre agriculture et promouvoir les circuits courts.

Les projets de décret

1) Projet de décret « Nomenclature » en consultation

https://www.consultations-publiques.developpement-durable.gouv.fr/projet-de-decret-relatif-a-l- evaluation-et-au-a2862.html

Le premier nouveau projet de décret fixe la nomenclature des sols artificialisés, c’est-à-dire la définition des types d’espaces pour le calcul du ZAN. La nomenclature précise que les surfaces dont les sols sont soit imperméabilisés en raison du bâti ou d’un revêtement, soit stabilisés et compactés, soit constitués de matériaux composites sont qualifiées de surfaces artificialisées. De même, les surfaces végétalisées herbacées et qui sont à usage résidentiel, de production secondaire ou tertiaire, ou d’infrastructures, sont considérées comme artificialisées. Le projet de décret clarifie que les surfaces entrant dans ces catégories, qui sont en chantier ou à l’abandon, sont également considérées comme artificialisées.

Ce décret fixe aussi les seuils de référence à partir desquels pourront être qualifiées ces surfaces artificialisées : 50 m2 d’emprise au sol pour le bâti et 2 500 m2 pour les autres catégories de surface ; 5 mètres de large pour les infrastructures linéaires et au moins 25 % de boisement d’une surface végétalisée pour qu’elle ne soit pas seulement considérée comme herbacée.

En revanche, sont qualifiées comme non artificialisées : les surfaces qui sont soit naturelles, nues ou couvertes d’eau, soit végétalisées, constituant un habitat naturel ou utilisées à usage de cultures, y compris les surfaces d’agriculture urbaine et les surfaces boisées ou arbustives dans l’espace urbain. Le décret « confirme que les surfaces à usage de culture agricole, et qui sont en friches, sont bien qualifiées comme étant non artificialisées ». Il dissocie par ailleurs les surfaces à usage agricole de celles végétalisées à usage sylvicole pour une mesure plus fine de ces types de surfaces.

Les surfaces végétalisées à usage de parc ou jardin public, quel que soit le type de couvert (boisé ou herbacé) pourront aussi être considérées comme étant non artificialisées, valorisant ainsi ces espaces de nature en ville. Il en sera de même pour les surfaces végétalisées, sur lesquelles seront implantées des installations de panneaux photovoltaïques qui respectent des conditions techniques garantissant qu’elles n’affectent pas durablement les fonctions écologiques du sol ainsi que son potentiel agronomique.

Cette nomenclature ne concerne toutefois que l’objectif ZAN à l’horizon 2050 et non l’objectif intermédiaire de réduction de moitié du rythme de consommation d’espaces d’ici à 2031. Pendant cette période transitoire de 2021 à 2031, les objectifs porteront uniquement sur la réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers (entendue comme la création ou l’extension effective d’espace urbanisé). Cette nomenclature n’a pas non plus vocation à s’appliquer au niveau d’un projet, pour lequel l’artificialisation induite est appréciée directement au regard de l’altération durable des fonctions écologiques ainsi que du potentiel agronomique du sol.

2) Projet de décret « territorialisation des objectifs de sobriété foncière »

https://www.consultations-publiques.developpement-durable.gouv.fr/projet-de-decret-relatif-a-la- mise-en-oeuvre-de-la-a2863.html

Le deuxième projet de décret fixe les règles de gestion économe de l’espace et de lutte contre l’artificialisation des sols qui doivent être déclinées dans SRADDET. L’objectif affiché est de mieux assurer la territorialisation des objectifs de sobriété foncière et l’équilibre entre le niveau d’intervention de la région d’une part, et d’autre part du bloc communal via les documents d’urbanisme.

Le texte ne prévoit plus la fixation obligatoire d’une cible chiffrée d’artificialisation à l’échelle infrarégionale dans les règles générales du SRADDET : « Toute règle prise pour contribuer à l’atteinte des objectifs dans ce domaine pourra être déclinée entre les différentes parties du territoire régional identifiées par la Région en tenant compte nécessairement des périmètres de schéma de cohérence territoriale existants, afin de ne pas méconnaître les compétences des échelons infrarégionaux ».

Dans le rapport d’objectifs du SRADDET, les critères à considérer sont renforcés en faisant mention explicitement à la prise en compte des efforts passés. Le SRADDET peut prendre en compte « les efforts » déjà réalisés de réduction du rythme d’artificialisation des sols. Le décret précise que, pour la première tranche de dix années (2021-2031), ces efforts sont pris en compte à partir des données observées sur les dix années précédant la promulgation de la loi Climat du 22 août 2021, ou le cas échéant sur une période de vingt ans lorsque les données sont disponibles.

Ce décret concerne aussi la « garantie rurale » : la déclinaison territoriale doit permettre de garantir aux communes rurales (peu denses à très peu denses au sens de l’Insee) une surface minimale de développement, tant au niveau du SRADDET que du SCoT.

Le décret indique également qu’il convient de tenir compte de certaines spécificités locales telles que les enjeux de communes littorales ou de montagne et plus particulièrement de ceux relevant des risques naturels prévisibles ou du recul du trait de côte : la déclinaison territoriale doit également permettre de soutenir la capacité pour les territoires littoraux exposés au recul du trait de côte de mener des projets de recomposition spatiale en tenant compte des relocalisations rendues nécessaires par son évolution.